Khí nhà kính - Viện Quản lý khí nhà kính là đối tác hỗ trợ của Hội nghị Lãnh đạo Khí hậu 2018 - khí nhà kính tại Denver, Colorado. Được triệu tập từ ngày 28 tháng 2 đến ngày 2 tháng 3 , hội nghị này được tổ chức xung quanh Giải thưởng Lãnh đạo Khí hậu, do Trung tâm Giải pháp Khí hậu và Năng lượng (C2ES) và Cơ quan Đăng ký Khí hậu tổ chức.

Các diễn giả chính của năm nay bao gồm John Hickenlooper, Thống đốc Colorado; Gina McCarthy, cựu Quản trị viên EPA Hoa Kỳ; Bill Ritter, người sáng lập kiêm giám đốc Trung tâm Kinh tế Năng lượng Mới và là cựu Thống đốc Colorado; Tiến sĩ Katharine Hayhoe, nhà khoa học khí hậu hàng đầu; và Kim Jordan, Đồng sáng lập của New Belgium Brewing.

Chúng tôi hy vọng bạn sẽ có thể tham gia cùng chúng tôi tại buổi trao đổi ý tưởng hàng năm nhằm giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu thông qua các giải pháp quản lý, chính sách, đổi mới và kinh doanh KNK.

LIỆU SÁCH QUY TẮC VỀ TÍNH MINH BẠCH CÓ CẢN TRỞ NHỮNG NGƯỜI TỰ DO TRONG THỎA THUẬN PARIS KHÔNG?

Hội nghị UNFCCC lần thứ 23 của các bên (COP23) do Fiji đăng cai tổ chức tại Bonn, Đức vừa kết thúc. COP23 là năm thứ hai trong cuộc chạy marathon kéo dài ba năm nhằm xây dựng “Sách Quy tắc Paris” đồng thuận, sẽ cung cấp các chi tiết hoạt động cho các nhiệm vụ trong Thỏa thuận Paris.

Với tư cách là nhà quản lý và kế toán các-bon, trọng tâm của chúng tôi là tính minh bạch, vốn là xương sống của Thỏa thuận Paris. Cột sống này chính thức được gọi là Khung minh bạch nâng cao. Về lý thuyết, tính minh bạch sẽ cho phép Thỏa thuận Paris hoạt động như một thỏa thuận thủ tục mềm, với các Bên tự chịu trách nhiệm thay vì một cơ chế tuân thủ pháp luật. Theo lý thuyết, áp lực từ bạn bè sẽ thúc đẩy các Bên hướng tới tham vọng cao hơn.

Với việc COP23 kết thúc, chúng tôi đặt câu hỏi: Làm thế nào để các quy tắc về tính minh bạch và cụ thể là quá trình rà soát có thể đảm bảo tính toàn vẹn về môi trường của Thỏa thuận Paris?

Để khám phá câu hỏi này, chúng tôi:

• Cân nhắc các biện pháp khuyến khích cho các quốc gia đi xe tự do theo Thỏa thuận Paris, đặc biệt bằng cách “đánh lừa các con số” để tăng cường mức giảm phát thải,
• Hãy xem Khung minh bạch nâng cao (ETF) là hệ thống giám sát theo Thỏa thuận Paris,
• Kiểm tra các quy trình xem xét như là thành phần quan trọng để ngăn chặn báo cáo sai lệch hoặc gây hiểu lầm, và
• Xem xét tiến trình tại COP23 và đề xuất bảy nguyên tắc để thiết kế một quy trình đánh giá hiệu quả.

1) Cơ cấu và các biện pháp khuyến khích của Thỏa thuận Paris

Hiệp định Paris chủ yếu dựa vào thông tin minh bạch.

Theo Thỏa thuận, việc đặt mục tiêu và báo cáo tiến độ là bắt buộc (nghĩa là ràng buộc về mặt pháp lý). Tuy nhiên, mức độ nghiêm ngặt của mục tiêu cắt giảm của mỗi quốc gia — Đóng góp do Quốc gia xác định, hay NDC — về cơ bản là tự nguyện.  Không có hậu quả nào trong Thỏa thuận đối với việc không đạt được các mục tiêu giảm thiểu. Cấu trúc của NDC cũng rất linh hoạt, mặc dù dự kiến ​​sẽ tăng tiêu chuẩn hóa với vòng thứ hai của NDC, được đệ trình vào năm 2020.

Hy vọng là Thỏa thuận Paris sẽ ảnh hưởng đến hành động khí hậu lớn hơn thông qua một hình thức tâm lý nhóm trên trường thế giới. Các quốc gia sẽ nhìn thấy sự tiến bộ của nhau và thúc đẩy tuân thủ thông qua áp lực ngoại giao, được kích hoạt bởi sự minh bạch. Và các quốc gia sẽ cập nhật NDC của họ theo chu kỳ 5 năm liên tiếp.

Mặc dù có một số quốc gia vô địch, nhưng các cam kết giảm thiểu hiện tại của cộng đồng toàn cầu là không đủ so với mức khử cacbon sâu cần thiết để giữ cho thế giới trong ngưỡng “an toàn” của hiện tượng nóng lên toàn cầu. Các quốc gia hiện nay chủ yếu tập trung vào các biện pháp giảm thiểu chi phí thấp. Khi đạt được những điều đó, chi phí giảm thiểu khí nhà kính có thể sẽ tăng lên. Khi kỳ vọng toàn cầu và chi phí giảm thiểu biến đổi khí hậu tăng lên, các động cơ gian lận cũng sẽ tăng lên.

Hệ thống khí hậu là “công ích”: mọi quốc gia đều được hưởng lợi từ khí hậu ổn định, bất kể họ có đóng góp nhiều hay ít vào việc ổn định nồng độ khí nhà kính. Do đó, ngăn chặn biến đổi khí hậu nguy hiểm là một vấn đề hành động tập thể cổ điển, với các động lực lớn cho các diễn viên đi xe tự do. Khi chi phí của cả thích ứng và giảm thiểu tăng lên, sẽ có động lực mạnh mẽ hơn để các Bên tập trung vào các khoản đầu tư thích ứng của mình và cố gắng tránh các chi phí đóng góp vào lợi ích chung của việc giảm nhẹ. Các quốc gia có thể cố gắng tránh gánh chịu chi phí giảm nhẹ khí nhà kính bằng cách: (a) rõ ràng không tham gia Thỏa thuận Paris, (b) đưa ra các mục tiêu NDC yếu, (c) rõ ràng là không tuân thủ các mục tiêu NDC, và (d) cố ý báo cáo sai lệch cho các Bên khác.

Các phương án a, b và c đều để lại dấu vết trên giấy không thuận lợi. Vậy thì, “gian lận” có phải là một lựa chọn thực tế không?

Các quốc gia có thể báo cáo các mức giảm phát thải chưa thực sự xảy ra thông qua việc trình bày dữ liệu hoặc lựa chọn các phương pháp thiên về hệ thống. Ví dụ, có thể có sự lựa chọn tập hợp dữ liệu có động cơ chính trị hoặc sự lựa chọn trong số một số yếu tố phát thải để có lợi cho một kết quả cụ thể. Các quốc gia cũng có thể cố tình bỏ qua lượng khí thải từ các hoạt động ngoài sổ sách, chẳng hạn như khai thác than trái phép hoặc khai thác dầu khí. Những điều chỉnh về con số này có thể đồng nghĩa với việc chênh lệch lớn hàng tấn CO ₂ và tiềm năng hàng tỷ đô la tài chính cho khí hậu.

Nhìn chung, động cơ khuyến khích các Bên tăng quá mức phát thải trong các đợt kiểm kê KNK ban đầu của họ và phóng đại các thành tựu giảm thiểu. Các quy tắc báo cáo, kế toán và rà soát được thực hiện theo Nghị định thư Kyoto đề cập đến vấn đề khuyến khích này. Tuy nhiên, một hệ thống như vậy trên thực tế không thể tồn tại theo Thỏa thuận Paris, về cơ bản là một thỏa thuận thủ tục, "thiết lập các quy trình ra quyết định tập thể thường xuyên", chứ không phải thỏa thuận quy định, với "giới hạn quy định đối với một số hành vi". 

Một hệ thống báo cáo minh bạch sẽ không khuyến khích việc cố ý báo cáo dữ liệu gây hiểu lầm và cố ý thiếu hiểu biết, ngay cả trong một mô hình tuân thủ thuận lợi. Các báo cáo và phân tích có độ phân giải cao hơn có thể được các quan sát viên bên ngoài xem xét kỹ lưỡng hơn và cho phép xác định rõ ràng hơn giữa sự trình bày sai sự thật và những sai lầm có thiện chí.

Mặc dù ETF cũng đề cập đến vấn đề thích ứng và hỗ trợ, chúng tôi sẽ tập trung vào giảm nhẹ hoặc minh bạch khí nhà kính.

2) Khuôn khổ minh bạch nâng cao và quy trình đánh giá

Mục đích đã nêu của “khuôn khổ minh bạch nâng cao cho hành động và hỗ trợ” của Thỏa thuận Paris là “xây dựng lòng tin và sự tin cậy lẫn nhau…” (Điều 13.1). Sự tin tưởng này chỉ có thể được xây dựng khi các Bên tin chắc rằng thông tin sai lệch có khả năng được xác định.

Chú thích hình ảnh: Mặc dù ETF cũng đề cập đến vấn đề thích ứng và hỗ trợ, nhưng chúng tôi sẽ tập trung vào giảm thiểu hoặc minh bạch khí nhà kính.

ETF bắt đầu thông qua hai hạng mục cơ bản về báo cáo quốc gia để giảm thiểu (Điều 13.7):

1. Các báo cáo kiểm kê KNK quốc gia, được chia sẻ “thường xuyên”.
2. Thông tin để theo dõi tiến trình NDC, được chia sẻ hai năm một lần.

Các báo cáo của các quốc gia sau đó được đánh giá. Thông thường, chúng ta thảo luận về “đo lường, báo cáo và xác minh” (MRV) khí nhà kính, với việc xác minh nhằm đánh giá chất lượng của các ước tính giảm thiểu và giảm thiểu khí nhà kính được báo cáo. Tuy nhiên, từ “xác minh” không xuất hiện lần nào trong Thỏa thuận Paris.

Thay vào đó, Thỏa thuận Paris bao gồm hai quá trình xem xét:

1. Đánh giá của Chuyên gia Kỹ thuật (TER), và
2. Cơ quan Tạo thuận lợi, Xem xét Tiến bộ Đa phương (FMCP).

TER sẽ xem xét việc tuân thủ báo cáo của quốc gia đối với Sách Quy tắc Paris sắp ra mắt. Mỗi Bên được ủy nhiệm tham gia FMCP, đây có lẽ sẽ là một hội nghị bàn tròn để thảo luận về tiến trình của Bên tham gia trong việc đạt được các mục tiêu của họ. Đối với các nước đang phát triển, FMCP cũng có thể sẽ tập trung nhiều vào việc xác định các nhu cầu hỗ trợ và xây dựng năng lực.

Hai đánh giá này dự kiến ​​sẽ được mô hình hóa dựa trên các quy trình đánh giá hiện có của UNFCCC đối với các báo cáo hai năm một lần và các báo cáo cập nhật hai năm một lần. Nhưng các chi tiết vẫn đang được thương lượng như một phần của Sách Quy tắc Paris.

Cùng với nhau, các quy trình báo cáo và xem xét này tạo thành ETF. Kết quả đầu ra của ETF cũng được liên kết với Bản kiểm kê toàn cầu của Thỏa thuận, đánh giá tiến độ toàn cầu 5 năm một lần, cũng như Ủy ban Thực hiện và Tuân thủ, vai trò của họ vẫn chưa được xác định, nhưng rõ ràng là không trừng phạt.

3) Quá trình xem xét và ngăn chặn báo cáo sai

Quá trình xem xét này đóng một vai trò quan trọng trong Thỏa thuận Paris bằng cách chống lại các động cơ cố ý báo cáo thông tin sai lệch hoặc không đầy đủ. Mục đích của Global Stocktake được biết đến nhiều hơn là để đánh giá sự tiến bộ tổng thể trong cuộc chạy đua của chúng ta với bầu khí quyển. Trong khi đó, quá trình xem xét lại tạo ra niềm tin quốc tế về mặt cấu trúc bằng cách kiểm tra các tuyên bố của từng quốc gia. 

Khi các Bên tin tưởng rằng một quy trình xem xét được quy định có thể sẽ nắm bắt được những điểm không chính xác lớn, thì họ nên ngăn chặn thông tin sai lệch hoặc thiên vị. Việc “bị bắt” có nguy cơ gây hậu quả tiêu cực về danh tiếng và làm giảm tham vọng hành động vì khí hậu trong tương lai của các Bên khác. Để ngăn chặn báo cáo sai một cách hiệu quả, các quá trình xem xét Thỏa thuận Paris sẽ cần phải đánh giá một cách có ý nghĩa chất lượng của các báo cáo về cả độ chính xác ( Nó có phản ánh lượng khí thải vào khí quyển không? ) Và tính minh bạch ( Có đủ tài liệu và quyền truy cập vào dữ liệu hỗ trợ cơ bản để tự tin vào độ chính xác của nó? ).

Ngoài việc ngăn chặn các tác nhân xấu, tính minh bạch cao hơn thông qua quá trình xem xét mạnh mẽ sẽ thúc đẩy tham vọng cao hơn từ tất cả các Bên. Lý thuyết trò chơi cho chúng ta biết rằng một quá trình xác minh không đáng tin cậy sẽ tạo cho các quốc gia cái cớ để hạn chế sự trung thực và việc thực hiện của chính họ bởi vì họ mong đợi một cách hợp lý các quốc gia khác cũng làm như vậy. Bên cạnh những lợi ích ở cấp độ quốc tế, việc tăng cường tính minh bạch thông qua việc xem xét hiệu quả cũng cho phép các con đường giải trình bổ sung như trách nhiệm giải trình trong nội bộ chính phủ và giám sát dân chủ trong nước bằng cách cho phép sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự.

Tuy nhiên, việc xây dựng một quy trình rà soát hiệu quả sẽ khó khăn hơn nhiều so với quy trình trước đây của UNFCCC. NDC ít được tiêu chuẩn hóa hơn nhiều so với các cam kết trong Nghị định thư Kyoto, có nhiều Bên phải được xem xét lại và nhiều quốc gia vẫn đang trong quá trình xây dựng năng lực để thực hiện MRV nghiêm ngặt. Để thực hiện thành công Thỏa thuận Paris, các Bên sẽ phải xem xét các giải pháp sáng tạo cho những thách thức này trong các cuộc đàm phán về Sách Quy tắc Paris.

4) Hiện trạng sau COP23 và các khuyến nghị thiết kế để đánh giá hiệu quả

Tình trạng của ETF sau COP23 là gì?

Chúng ta có thể có được cái nhìn cấp cao về tiến trình bằng cách xem văn bản thay đổi trong suốt quá trình COP23.

Vào cuối COP, nhóm làm việc về tính minh bạch đã tạo ra 45 trang tài liệu dày đặc. Văn bản minh bạch đã tăng từ khoảng 17.000 từ lên khoảng 28.000 từ trong ghi chú chính thức cuối cùng, tăng 65%. [6] Khoảng 54% chứa phần thừa từ văn bản gốc và chỉ khoảng 10% văn bản gốc đã bị xóa.

Điều đó có nghĩa là gì? Trong quy trình UNFCCC, ít thường nhiều hơn. Văn bản thu hẹp báo hiệu một động thái hướng tới sự đồng thuận, văn bản ngày càng tăng cho thấy sự đa dạng hóa các ý tưởng. Với sự gia tăng đáng kể về kích thước của văn bản minh bạch, các Bên dường như vẫn đang xác định vị trí của mình và đưa ra những ý tưởng mới. Các bên vẫn chưa sẵn sàng để bắt đầu cắt tỉa văn bản. Các cuộc đàm phán kéo dài vẫn đang trên đường đạt được sự đồng thuận. Đối với quá trình xem xét, các vấn đề khác nhau bao gồm tần suất xem xét, các yếu tố đầu vào cho việc xem xét, yêu cầu tham gia của các Bên, vai trò của các quan sát viên, mức độ khác biệt giữa các quốc gia và mối quan hệ giữa TER và FMCP.

Trong năm tới, các cuộc đàm phán này sẽ đưa ra kế hoạch chi tiết cho quá trình xem xét Hiệp định Paris. Cuộc thảo luận ở trên cho thấy sự cần thiết của một quá trình xem xét được thiết kế cẩn thận để có thể nắm bắt được những điểm không chính xác và ngăn chặn động cơ khuyến khích các quốc gia báo cáo thông tin sai lệch. Bằng cách sắp xếp hợp lý các biện pháp khuyến khích, quá trình xem xét có thể tạo ra một chu trình đạo đức nhằm tăng cường tính minh bạch và hành động vì khí hậu. Điều tối quan trọng là các nhà đàm phán tạo ra một quy trình xem xét hiệu quả và tuân thủ các nguyên tắc của ETF

Để đáp ứng những nhu cầu và hạn chế này, chúng tôi đề xuất bảy “khuyến nghị thiết kế” cho quá trình xem xét Thỏa thuận Paris:

1. Coi khả năng nhân rộng là lý tưởng để phấn đấu trong việc minh bạch giảm thiểu. Những người đánh giá đủ năng lực càng có thể lặp lại một bản phân tích chặt chẽ hơn, thì các Bên và các nhà quan sát càng có thể tin tưởng hơn về tính minh bạch và độ chính xác của phân tích.
2. Nhấn mạnh việc kiểm tra và xác minh dữ liệu độc lập dựa trên rủi ro để hiểu rõ nhất về tính chính xác của báo cáo, thay vì chỉ tập trung vào các phê bình phương pháp luận. Bằng cách sử dụng phương pháp soát xét dựa trên rủi ro, phù hợp với các nguyên tắc trong lĩnh vực kiểm toán, các nguồn lực soát xét có thể được phân bổ để đảm bảo hơn.
3. Ưu tiên các danh mục để xem xét phù hợp với NDC của mỗi quốc gia; các nguồn phát thải hoặc loại bỏ có kế hoạch / thực hiện giảm thiểu cần được xem xét cẩn thận nhất.
4. Chuẩn hóa kết quả đánh giá (thông qua định dạng bảng và các phương tiện khác) để các Bên và các bên liên quan không tham gia trực tiếp vào TER có thể dễ dàng hiểu và so sánh kết quả đánh giá, cho phép sự tham gia và giám sát chặt chẽ hơn.
5. Đặt TER làm đầu vào cho FMCP. Việc sắp xếp hợp lý này sẽ tránh được gánh nặng báo cáo do trùng lặp vốn sẽ tồn tại với hai quy trình song song. Nó cũng cho phép FMCP trở thành một cái loa cho TER và cho các quốc gia để cung cấp phản hồi đầy đủ thông tin, ngay cả khi không có chuyên gia về TER.
6. Đẩy mạnh đáng kể việc sử dụng các công cụ kỹ thuật số để hỗ trợ cả hoạt động báo cáo và đánh giá để dễ dàng hình dung và so sánh thông tin giữa tất cả các Bên. Điều này sẽ cho phép cả các Bên và các bên liên quan ngoài Bên đưa ra kết luận sáng suốt về thông tin được báo cáo. Tuy nhiên, hãy thừa nhận rằng quy mô và mức độ phức tạp của nhiệm vụ theo Thỏa thuận Paris vừa lớn hơn vừa phức tạp hơn, do đó sẽ đòi hỏi những cách tiếp cận mới.
7. Thiết kế thực tế quy trình xem xét để sử dụng tốt nhất các nguồn lực. Các yêu cầu đánh giá phải có hiệu quả trong việc thực hiện các chức năng đánh giá (bao gồm cả việc ngăn chặn sự phóng đại), nhưng không quá nghiêm ngặt đến mức lợi ích bổ sung là tối thiểu so với gánh nặng bổ sung đối với người đánh giá hoặc và các bên Việc quá chú trọng vào các khía cạnh của cuộc đánh giá mà không nâng cao tính minh bạch có thể hành động và thúc đẩy lòng tin và tham vọng từ các quốc gia khác là sự phân bổ nguồn lực không hiệu quả. Đề xuất này cắt ngang một số đề xuất ở trên, chẳng hạn như tinh giản và tiêu chuẩn hóa.